1我国现行的刑事法律有些条款还残留着计划经济时代的色彩，不能完全适应社会主义市场经济发展的要求，对个体私营经济的保护还有不到位的地方。比如，刑法典分则第三章第三节中非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪，签订、履行合同失职被骗罪，国有公司、企业人员失职罪，国有公司、企业人员罪，低价折股、出售国有资产罪的主体主要是国有公司、企业人员。而同样针对个体工商业者、私营企业的行为，刑法没有将其规定为犯罪，这对于个体私营经济的财产权利和经济利益的保护显然是不利的。又如，刑法中贪污罪和职务侵占罪的法定刑差距很大，而两者的行为方式相同，之所以贪污罪配置更高的法定刑，立法思想上无非是因为犯罪人侵犯的是国家财产，而国家财产应当优于私有财产予以保护，这种立法上的价值判断显然对保护个体私营经济财产不受侵害是不利的，还带有浓厚的因为所有制不同而在犯罪圈的划定上或者在刑罚轻重上作出不适当区分的色彩。

　　2《中华人民共和国矿产资源法》第四条第二款规定“国有矿山企业是开采矿产资源的主体。国家保障国有企业经济的巩固与发展；”第三十四条规定“允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂石粘土以及为生活自用采挖少量矿产”。从这些规定看，《中华人民共和国矿产资源法》中的个别条款规定，的确对国有矿山企业和个体私营矿山企业执行了双重标准。

　　3国家财政部、国土资源部制定的《关于印发探矿权采矿权使用费和价款管理办法的通知》（财综字〔1999〕74号）第十一条和《关于印发探矿权采矿权价款转增为国家资本管理办法》（财建字〔2000〕439号）、国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）等文件均规定国有企业可以将采矿权价款转增为国家资本，而个体私营企业则没有同样的优惠政策，没有真正体现不同所有制主体在市场经济中的平等待遇。

　　4国土资源部、国家计委、国家经贸委、财政部、外经贸部、国家工商行政管理局联合下发的《关于进一步鼓励外商投资勘查非油气矿产资源的若干意见》（〔2000〕70号）第二条、第三条赋予外商企业勘查开采矿产资源的一些优惠政策。如鼓励外商开采的矿种可以享受免缴矿产资源补偿费5年，享受免交1年、减半交纳2年探矿权、采矿权使用费等优惠政策。对于置身于市场参与竞争的个体私营企业则没有获得同等的优惠政策，显然有失公平。

　　5《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十九条中，把私营矿山企业的开采范围限制在集体所有制企业开采范围内，就是在各类市场经济主体在市场准入上的非一视同仁的表现。

　　6国有土地使用权与集体使用权的法律地位存在明显不同。现行的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有的土地使用权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权除外。”由此可见，由于国有土地与集体土地在所有权和使用权法律地位的不平等，造成行使权力的差异，成为严重制约我区农村牧区发展养殖业的瓶颈。比如，国有土地的使用权依法可以转让，可以实行有偿使用，甚至可以融资，而同样作为拥有所有权和使用权的集体土地则严格受到法律限制，不得参与上述活动，这种制度设计不适应市场经济规则，长期下去不利于集体土地所有者充分发挥其资源优势，影响到个体私营经济的发展。

　　7《中华人民共和国担保法》第三十四条规定了“五荒”可以作为抵押物。因此，事实上已经从法律规定上打破了集体土地使用权不能融资的界限，只是与国有土地使用权相比受到了严格的限制。其中既有《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国担保法》的衔接、配套问题，也存在相关法律法规及其政策规定进一步给予个体私营企业平等待遇问题。

　　8现行的土地管理法律法规规定的耕地保护制度，缺乏实事求是和从实际出发的原则，特别是在法律没有明确界定什么是耕地理化指标概念的前提下，制定了最严格的耕地保护制度。这种不分自然条件、不分区域经济条件的“一刀切”的数量性耕地保护制度，直接对边疆地区、民族自治地方利用相对优越的土地资源，健康发展个体私营经济造成不应有的制约和限制。对于我区大部分处于干旱、半干旱地区的丘陵山区的耕地，国家一方面在大力推行退耕还林工作的同时，一方面要求占一亩补垦一亩，这种法律规定不切合实际。

　　9从《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过，1988年8月1日起施行）、《中国人民共和国个人独资企业法》（1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2000年1月1日起施行）来看，对规范国有企业、私营企业的条文粗细不一，国有企业规定得笼统、缺乏操作性，私营企业则规定得较为具体、详细，同为市场主体的不同企业有不同的规定，有失公允。

　　10《中华人民共和国私营企业管理暂行条例》第十二条规定“私营企业可以在国家法律、法规和政策规定的范围内，从事工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业和科技咨询等行业的生产经营”。“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营，不得生产经营国家禁止的产品。”《中华人民共和国城乡个体工商户管理暂行条例》第三条规定“个体工商户可以在国家法律和政策允许的范围内，经营工业、手工业、建筑业、交通运输业、餐饮业、服务业、修理业及其他行业”。以上两个条例经营范围的划定，已不适应当前改革开放和市场经济发展的要求，应当像《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》那样，在经营范围上不作具体划定。明确“法律、行政法规规定需要经有关部门审批的，应当在申请设立登记时提交批准文件”即可。

　　11根据《中华人民共和国公司法》第一百五十二条规定，股份公司向社会公开发行股票筹集资金，公司股本总额不得少于人民币5000万元；开业时间在3年以上，最近三年连续盈利；持有股票面值达人民币1000万元以上的股东不少于1000人；公司预期利润应达到同期银行存款利率。企业发行债券，股份公司的净资产额不低于人民币3000万元，有限责任公司的净资产不低于人民币6000万元。这些条件的设定，一般中小企业难以企及，从而丧失了直接融资渠道。

　　12《中华人民共和国担保法》是规范担保行为而非规范担保机构的一部法律。中小企业信用担保试点以来，原国家经贸委和财政部分别了一系列有关中小企业信用担保的管理办法。但是，这些办法主要是针对政策性担保机构的，适用范围狭窄，缺乏对其它组织形式担保机构的管理。

　　13自治区人民政府关于批转自治区交通厅等四部门制定的《内蒙古自治区公路养路费征收管理规定实施细则》（内政发〔1992〕4号）第三章第十条第三款和第三章第十一条第三款规定“旨在由城建部门修建和养护管理的市区道路固定路线上行驶的公共汽车”可以免征交通规费（养路费和客运附加费）。养路费征收按“公共汽车、电车，跨行公路在十公里以内的，按全费额的1／3计征，跨行公路十公里以上二十公里以下的，按全费额的1／2计征，跨行公路二十公里以上的，按全费额计征”。《内蒙古自治区道路运输管理条例》第八章第五十二条规定“城市市区公共汽车运输不适用本条例”。应该理解为该条例第五十二条包含了国营和民营两种公交企业。但是，内政办字〔2003〕364号文以“部分城市的国有城市公共汽车运输公司改变了原来的公益性质”和“单位性质（由各级人民政府财政拨款并享有财政补贴、税费减免政策的国有城市公共汽车运输公司）”为由为界，对城市公共汽车公司征收交通规费。在国有、民营交通运输企业公交票价均由政府定价，都承担对优抚对象和社会发售各类月票、优惠票证的情况下，这种规定有失公允，严重影响了民营公交公司经济效益的提高和发展企业的积极性。

　　1金融机构贷款的保证措施难实现、手续繁琐、成本高，抵贷资产变现费用高，金融机构保全资产成本高、保全难度大，税务及地方有关部门对金融机构抵贷物收回和抵贷物变现过程中收取的有些税费不合理。中小企业信用担保资金筹集渠道少、规模小，与商业银行的沟通协作不利。中小企业资金实力小、所从事行业的科技含量不高、进入门槛低、不符合贷款条件。由于上述原因，造成民营中小企业融资难、融资渠道不畅，影响了企业做大做强。

　　2由于政策性亏损，国有公交企业一向由政府补贴，但资金到位率低，不能得到有效地保证。改制后的股份制企业、民营企业同样也存在政策性亏损，但大部分企业没有享受到政府补贴。另外，公共交通企业每年向社会发售大量的月票以及优惠证，由于月票和优惠证票价格与价值严重背离，造成月票和优惠证发售越多，企业亏损就越严重。特别是内政办字〔2003〕364号文件下发执行后，给民营公交公司带来严重的经济负担，造成民营公交公司成本上升，企业亏损，经营步履维艰。

　　3现行的土地审批制度程序繁琐、要件繁多，不适应我区行政区域狭长、交通欠发达、经济落后的实际情况，国有和民营企业申请使用土地的行政成本十分高昂。在一个东西狭长4000公里的行政区域内，涉及农用地转用和征用土地都必须到自治区，甚至需要国务院办理批准手续雷竞技APP，一定程度上诱发了许多诸如越权审批、违法用地的行为。

　　4从整体上说，我区民营企业规模普遍偏小，户均进出口仅174万美元，多数企业属传统产业，商业和餐饮业比较多，高新技术企业少。许多民营企业对国家对外贸易方面的法律、法规、政策和国际贸易规则了解得很少，对产品报关、出口退税、外汇结算等业务操作规程知之甚少。一些民营企业常常通过委托别的外贸公司或临时聘用一些熟悉外贸业务的人员开展相关出口业务，无形中增加了生产运营成本，严重制约了企业的发展。

　　5农牧民劳务输出渠道不畅，劳动力向非农非牧转移困难；农村牧区基础设施建设滞后，交通、电力、文化、教育、医疗卫生、市场信息困扰着农村牧区经济社会发展；农村牧区劳动力自身的技能、智力、文化素质较低，与市场需求不适应；农村牧区信贷额度小，信贷期限短，影响着农村牧区个体私营经济的发展。

　　6国家公安部六局与对外经济贸易合作部国际合作公司于2000年12月15日正式下文，将劳务出国申请移交公安部门办理，并在有权经营劳务的公司中实行“信誉等级制”。但因劳务签证由谁负责办理没有达成协议。因此，实行劳务公司“信誉等级制”的问题目前尚未解决。

　　7由于有关政策措施不完善，人事制度改革不到位，人才在流动中不可避免地受到身份、户籍、地域、部门等限制，个体私营经济在吸纳人才方面存在较大困难。特别是人才成长和发挥其特长的用人机制、激励机制、保障机制没有形成，不仅无法吸引区外人才，而且导致区内人才大量“孔雀东南飞”。另外，我区人才市场还存在着基础设施差、服务手段落后、人才信息储备少、人才流动政策不健全、市场服务功能不完善等问题。这些问题的存在，已在一定程度上影响着个体私营企业人力资源的开发和产品科技研发能力的提高。

　　民事政策，在我国的语境下，则是指“国家对民事活动进行导引和规范的法政策，是国家对民事立场所表达的观点和态度，是国家处理其民事领域事务的一系列路线、方针、原则和指示的总和。”[1]早在中国领导下的新民主主义革命时期，由于当时的法制建设相对落后，法律体系极不健全，因此，党制定的一系列民事政策就直接成为了法律依据。诸如1932年颁布《工商业投资暂行条例》，允许私人资本投资经营。1933年颁布《开垦荒地荒田办法》和《保护山林条例》，有效推动了根据地农林产业的发展。1934年颁布《苏维埃国有工厂管理条例》，明确规定推行厂长负责制，提出设立工厂管理委员会、制定生产计划以及建立经济核算制度等。抗日战争爆发后，根据地党和政府制定了很多民事政策用以规范民事法律关系从而为抗日战争的胜利奠定了坚实基础。与此同时，在农田水利领域制定实施了《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》和《晋察冀边区兴修农田水利条例》。此外，在工商业领域颁布了《陕甘宁边区卫生材料厂暂行章程》与《陕甘宁边区奖励实业投资暂行条例》，明确规定了实业保护、投资促进以及优惠减免等制度，有力地促进了民商事领域的发展。之后，1949年2月中央的《关于废除的六法全书与确定解放区的司法原则》明确了政策的法律地位：人民司法工作不能再以的六法全书为根据，人民司法机关的办事原则是有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从规定；无规定者，从新民主主义的政策。[2]

　　新中国成立之后，各个方面的立法工作相对缓慢，法律体系尚不健全。在民事立法上，虽然多次提到制定《民法典》，也撰写了很多《民法典》的草案，但是民法典相关的立法工作却一直没有落实，直到政治运动将它彻底摧毁。当时，国务院为了促进国民经济恢复与发展，先后了不少民事法规，但是民事活动在规制上基本上都是由国家政策来主导的。比如最高人民法院在1963年的8月28日和1979年的2月2日以及1984年的8月30日先后颁布了《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》、《关于贯彻执行民事政策法律的意见》以及《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》，出台的这三个“意见”在民法通则没有颁布以前一直都是法院于不同时期在民事活动的裁判上最为重要的依据。[3]进入20世纪80年代之后，伴随着改革开放和政治环境的宽松，中国在民事立法上的工作才逐渐恢复正常，具体表现是：1980年修订了《婚姻法》，1981年颁布了《经济合同法》，1982年又通过了《商标法》，到了1985年，《继承法》与《涉外经济合同法》也相继颁布实施，诸多民事法律法规的颁布实施使得民事法律区域不再是一片空白。但是，在《民法通则》尚未颁布实施之前，我国有三十多年都一直处在缺少民事基本法的非正常形态之中，民事立法上的缺位与滞后导致了民事活动与裁判进程上依然需要大量使用国家民事政策做出指引。

　　《民法通则》颁布实施后，其中第6条的规定让民事政策成为民事法律裁判的依据有了法理基础。当法院面对和裁判缺乏法律条文规定的民商事争议时，对于是否存在国家政策的规定成为法院确定和裁决民商事法律关系的重要依据。但是在实际实施中却暴露了民事政策作为裁定标准的困?y之处。因为第6条的规定属于《民法通则》中第一章的总则部分，是不完全条款，它缺少法律上的效力，只有同其他法条进行结合才可以施展法律效力的力量。《民法通则》第6条采取了 “国家政策”的表述方式，但是在《民法通则》的其他章节和相关民事法律配套文件中并没有“国家政策”的明确规定，司法部门在法律裁判时也陷于两难境地。因为国家政策作为裁判民商事法律争议的裁判依据没有明确统一的标准且缺乏现实操作性，因而法院引用国家政策来裁决民商事法律争议时，容易产生“同案不同判”的情形。

　　同时，查阅我国颁布实施的法律，并未发现民事法律规范里“法律”与“国家政策”之间划定界限加以区分的规定。由于国家政策与民事法律没有上述清晰的边界划分，因此司法部门运用第6条作为裁判依据就会产生依据混乱与说理困难的状况，具体体现在如下两个方面：

　　1. 裁定依据的混乱。民事法律适用中法官引用第6条进行民事裁判的程序应当先是陈述《民法通则》第6条的相关规定，进而将某个国家制定实施的规范性文件规定作为国家政策，从而以此作为裁判依据。这些规范性文件便成为国家政策的相关载体，而哪种规范性文件才能够作为国家政策并作为民事裁判的根据则众说纷纭。如果把国务院制定实施的规范性文件和部门规章界定为国家政策，那么将把地方性法规和政府规章置于何等地位？与此同时，市、县级别制定的规范性文件是否也居于国家政策的法律地位？事实上，当法官运用国家政策来进行民事裁判时，缺乏统一明确的依据，全国各级法院作出的民事判决书中也不存在将上述各级规范性文件视为国家政策的情形。

　　（三）民事政策与民事法律一起构成社会调整系统内两种不可或缺的调整机制，是“法律之墙”的有效“修补”

　　《民法通则》第6条明示要求所有的民事行为都应当符合法律规定，法律尚未做出明确要求的应当符合国家的政策规定。尽管说这一条把国家政策所适用的范围明确界定为法律尚未做出明确规定的领域，然而在法律学术层面来看这无疑可以理解成为当法律没有规定或规定不全的情况下适用政策。那么，具体到民事领域就是当出现民事法律没有规定或规定不全的情况下可以适用民事政策。我们所说的法律规定不全也就是说在它的规定区域里面没有把所有可能出现的情形都罗列到位。一方面，法律的不健全就是法律本来应当规定的而没有规定；另外一方面，它就是指出法律有很多规定不明确的地方。因此，我们不妨理解为法律不健全并不是说没有所有的规定，而是因为没有我们想要的全部的规定。由此以来，制定法律的人故意设置的或者是因为种种原因导致的没有全部规定的情形全部是没有根据规定来的，那么法官就只能借助国家的政策来做出选择了。

　　在我国，完全能够将民事政策当成解决国家内部各种纷争状况的指导准则、参照标准以及相关的处理原则等。不可否认，民事法律和民事政策相互联合，组成了我们国家的社会调控和治理的两种不可或缺的调整机制，民事政策能够合理有效地指引和帮助民事法律的健全和完善。而且，民事政策的妥善运用对于规范社会主体的行为模式有着重要的现实指导功效。

　　（四）民事政策能够弥补民事法律调整市民社会过程中所凸显之不足，是维护市民社会良性运行的重要保障

　　我们对于公共权益的断定往往会因场合与环境条件的差异而不同，然而针对非常紧迫的条件下出现的相关情形的断定通常是一致的。在非常紧迫的状况下对于公共权益进行调节和控制所采取的民事政策，更能够很好地体现出民事政策对于各种情形的调控作用和治理价值。对于某种非常紧张迫切的方式，身为公共政策的合理成分显现在法律的次序中就是一种比法律的正义和秩序还要高级的价值。有些情形特别是在一些特殊的状况下，对于运用非常紧张急迫方式的需求将更加紧迫。因此，在这一点上制定法律的人和按照法律规定办事的人都不应当将此重要规律忽略抹杀。诸如荒灾、干旱、内涝以及战乱等不良事件下，都会使得国家及时运用一些合理的、适用的以及能够促进紧迫事件得到解决的方案。但是，通常在此种状况下，法律部门所做的往往是将那些能够使正义获得最小损失的方式当成相关的行为准则。比如在5.12四川汶川地震发生之后，国家对于该事件的处理方法上，了《关于处理涉及汶川地震相关案件适用法律问题的意见》这一规则，从法律上对于该事件进行处理。在该意见中针对汶川地震这一事件的处理，国家以各种原则性的法律条文形式对各种处理方法进行相关的定义，该意见中还涉及到大量的民事政策，有诸多内容能够显示出对当前法律规则的调整和变通。因此，在非常紧张急迫的状况下，适用民事政策对于民事法律的调整和变通，以及对于民事生活的干预和规制是相当重要而且正确的。

　　（五）民事政策不论是引导、调控还是促进民事法律之发展，在本质都是为了帮助民事法律从关注形式公正向实质公正进行转变

　　法治的发展不是“毕其功于一役”，法治文明的建立也是一个循序渐进和逐步完善的历史过程。同样也应当对法学的成长路程有个充分地了解，认识到形式上与真实的导向之间的变换，即从体现表面的亮丽到展示真实的一面的过程的真正含义，这些条件是使得民事政策成功扩展到民事法律的前提。[4]民事政策实质上指的是没有被融合到法律上的由国家或者政府的民事策略或民事条规，其属于法律范围以外。民事政策的作用是为了指引、调节和控制法律规范，其实质也是想要实现民事法律的真正变化，从仅仅关注形式公正到实质公正进行转变。所以说，对于民事政策的调节和控制的结果是应当将其规范在一定范围之内，这些都会有助于民事法律的平稳运行。

　　通常情况下，在法律制度条件下的表面形式公正即可保证民事法律的长久安稳，也就是说，单单在条规的限制下就可以发展成合理权利的救助与区分抉择。存在对立统一矛盾的各种观念之中达成一致，这一过程的不断纠正和现实发展便能够展现出民事政策的相关灵敏性。所以说，当民事政策作用于民事法律时，也能够展现出一些独特效果。如果讲得复杂一点便是民事政策能够影响着民事法律，并可以对其进行解读构造，民事政策的最大作用就是使得民事法律的程序于不一致的阶层和利益中间再次完成资源的合理配置。因此，在合理的或者法不禁止的框架内充分地将民事政策更好地运作在民事法律适用上，能够促进法律之发展，并能够帮助民事法律从关注形式公正向实质公正进行转变，这是符合法治精神的。

　　（六）法律既是动态和开放的同时也具有滞后性，民事政策对于新情况与新事物的民事裁判具有引导作用

　　法律作为社会调控和治理的重要手段，具有动态、开放与可操作等诸多特征和优势，但同时法律也具有明显的滞后性，法治的进程不是“毕其功于一役”，法治社会的建立是一个循序渐进和逐步完善的历史过程。当今时代，是一个充满民主、宪法政策与法律制度的社会，在这种社会下，拟定出的所有政策都不可以与国家宪法存在冲突和矛盾，政策的拟定与推行过程务必须切合法律的规定和要求。当然，这种状况完全属于将所有的权利要求设置成符合国家民主政治、宪法策略和基本政策等的要求的主要表现。而民事政策的拟定也是同样，应当完全契合当今社会特征的需求，也是由于其对于民事法律的互动融合。我们还应当认识到之所以要使得民事政策体现出民事法律的非正式法源，其真实的原因所在并非使得所有的民事政策制定都要敢于闯进民事法律的禁止区域，而是使得它们不能够私立偏离相关的立法准则或将法律的规定要求歪曲抹杀。民事政策在广义和狭义上的意义是完全不同的，狭义上指的是在拟定民事政策时务必得参照相关的法律与上位政策；广义上指的是民事政策的拟定并非要完全遵循民事法律的相应要求，只是不可以触碰到法律所规定的相关的某些禁区或者底线。然而，如何实现民事政策在既契合相关法律的精神本质和规定要求，又满足被推崇和认可作为民事法律的非正式法源，实现民事政策对于社会事件的裁判作用是当今社会发展的一大难题。

　　传统的法治主义坚持法律规则中心主义，排斥公共政策在法治中的存在。现代法治主义则秉持“严格规则与自由裁量的结合”（学者徐国栋语），在坚持法律规则中心主义的同时，积极推动公共政策法治化，要求公共政策的制定和实施，应当依据法律的精神、原则和规定，而不能“脱法”，这也是依法治国的题中之义。地方立法对公共政策的及时吸收，既是法治主义及其时代特色的具体体现，也是公共政策法治化的重要路径（包括为制定新的公共政策提供直接或者间接的法律法规依据）。

　　伴随着从传统夜警国家到现代福利国家的转变，现代行政也从传统的干涉行政发展为给付行政，其职能遍及经济社会的方方面面，任务繁重，亟需提高行政效能，同时又要寻求行政的合法性和正当性。对此，行政法治也从对传统的无法律即无行政原则的坚守，转变为限权与赋权、约束与激励辩证统一的现代法治，以更好地实现造福于人民和社会的价值目标。作为公共行政的重要载体和治理手段，公共政策以解决某一领域或特定经济社会问题为使命，确立相应的行政目标、制度、程序、手段和方法，具有针对性、灵敏性和行政指导般的法律实效性。但与法律法规相比，公共政策的普遍性、权威性和公信力相对不足；不能以责权利一致的法律机制调整各种社会利益；对特定经济社会领域的规制，不具有基于国家强制力的法律约束力，如不能规定必要的行政处罚和行政强制，难于达至法律的预防、震慑和治愈等功能。为更好实现公共利益目标，地方必然寻求通过立法将公共政策转化为法规或者其中的一部分。

　　（二）地方立法对公共政策的吸收，是其科学立法、提高质量和自我更新的时代要求

　　立法法规定了中央和地方立法权的划分，民事、刑事等领域的立法归属中央，从部门法的角度，客观上决定了地方性法规具有“行政法”形态和硬法特征。在对公共政策实施中的有益实践经验进行总结和固化基础上所设计的法律制度和法律规范，提升了法规的可执行性和降低了立法的失误风险，无疑增强了地方立法的科学性和提高了立法质量。

　　现代社会治理中，软法与硬法两者相辅相成、相互促进。软法亦法，注重促进主体间的平等协商、相互合作和自我强制，可有效降低社会治理成本。公共政策是软法法律渊源的基本类型之一，地方立法在遵循法制统一原则下，经由对公共政策的吸收，可开拓立法空间，实现从管制型立法到回应型立法的转变，亦即制定具有地方特色、软法与硬法相交融的“融合法”，在促进社会自治的基础上引领和推动地方的经济社会发展。

　　有学者从公共政策转化为法律的条件、限度等正反两个方面，即条件说和限度说，论证了其可行性。条件说[1]认为，政策转化为法律的内在基础（实为内在条件），是人民意志（法律与政策的共同本质）和政务事项（法律与政策共同的调控对象）；政策转化法律的外在条件，是适宜性条件、成熟性条件和制度化条件。限度说[2]认为，公共政策法律化的限度，是先决限度（法律局限性的存在）、层次限度（公共政策的下位性）、条件限度（全局、稳定、成熟、必要）和其他限度（立法者主观意志的限制等）。

　　本文认为，从法的构造视角看，公共政策为地方立法的可行性提供了设计法律制度和法律规范所需的框架和材料。这不仅体现在地方立法对公共政策实施中行之有效的经验（行政制度和措施等）的汲取，也体现为在前者基础上进行立法假设从而创制有关法律制度和法律规范。

　　一是对公共政策能动吸收意识的欠缺。有的地方立法机关认为立法和公共政策分属不同的工作场域，后者主要为党政机关的工作范畴，与立法无涉，不愿对其吸收；有的则对公共政策发展的现状和规律及其与立法的关系等研究不够，疏于对其进行主动吸收。

　　二是对公共政策中显性或者隐性的“部门利益”破除不力。部分公共政策中存在“部门利益”，既有直接利益——规定了不当甚至不合法的行政权力，如无法定依据创设行政收费等，也有间接利益——体现为重行政许可、行政收费轻行政监管，或者重行政强制、行政处罚轻行政指导、行政服务。地方立法对公共政策的吸收，因未建立规范化的立法吸收机制，致使政府层面的意见征求和利益表达相对充分，而公民、法人和其他组织等主体层面的利益表达和意见征集不够充分，对公共政策中隐藏的“部门利益”破除不力，从而与法治的内在要求存在一定的差距。

　　三是对公共政策和地方立法两种范式的转换机制缺乏把握。表现为对两种范式的性质、特征、功能和转换的具体机制，缺乏研究和把握，致使地方立法对公共政策难于吸收或者吸收不充分。

　　地方立法对公共政策的吸收十分必要，但在吸收的过程中又存在诸多问题，亟需建构以下四个方面的吸收机制予以保障。

　　树立能动吸收的理念。基于建设法治国家的时代驱动，地方立法应当坚持把公共政策作为重要的立法资源予以开拓和吸收，使制定的法规成为行政部门、公民、法人和其他组织等社会各类利益主体的权威的行动指南。如国家工伤保险条例规定了工伤职工经治疗“伤情稳定”后，应进行工伤等级鉴定，但因对“伤情稳定”理解不一，致使工伤职工、用人单位和医院三方有时发生纠纷。广东省根据《关于印发广东省职工外伤、职业病医疗终结鉴定标准（2006年）的通知》（粤劳社[2006]155号）等公共政策的实践，于2011年制定《广东省工伤保险条例》时，将“医疗终结鉴定标准”这一行政制度吸收为有关具体法律制度，实现了对上述三方的定分止争。

　　建立反应—推动的联动装置。“相对于社会变迁而言，法既是反应装置又是推动装置；在这两种功能中，尽管法对社会的被动反应得到了更普遍的认知，但法对社会的积极推动作用正在逐步加强。”[3]地方立法应当适时发挥规范、确认等顺应作用，把地方经济社会发展中稳定、成熟的公共政策及其执行中的有益经验予以固化，并在顺应基础上增强法律制度设计的针对性和前瞻性，弥补成文法滞后性的不足，发挥立法的引领、推动作用，“立法工作应当通过调整社会关系、规范人们行为、设定价值目标去引领实践、推动改革、促进发展。”[4]因此，地方立法对公共政策的吸收，应当建立基于反应功能的反应—推动的联动装置。

　　马克思强调，人们需要的对象构成了他们追求的利益，不同的利益主体相互作用，形成现实社会的利益关系和利益结构。现代社会利益格局深刻变动，从其动态视角看，利益冲突是利益关系的表现形态。博登海默指出，“法律的主要作用之一，就是调整和调和上述种种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益。”[5]

　　社会上的各种利益经由立法成为法律利益，为法律确认和保护，并具有稳定性和法定性等特征。因此，建立立法过程的利益衡量机制十分重要。在借鉴西方政治学和法学有关研究成果的基础上，有学者将立法过程的利益衡量机制分为利益表达和利益整合两个阶段和两种机制[6]。本文在借鉴上述研究成果的基础上，结合委员长关于“更好地发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用”[7]的论述，将立法过程的利益衡量机制分为利益表达、利益平衡和利益调整三个阶段和相应的三种机制：

　　立法中的利益表达机制，既是各类利益主体对其利益主张的充分表达和利益博弈的平台，也是利益平衡和调整机制的前提与基础。“如果在立法之前所有人的主张都已得到无偏见的考虑，即使最终某一阶层的主张从属于其他阶层的主张，该选择可以从偏见或不公的指责中解脱出来。”[8]立法中的利益表达机制，主要通过以下三个制度予以实现：

　　立法公开包括立法信息、资料和会议三方面的公开，是专家和公众参与立法的前提。该制度要求地方立法机关应当将立法规划、立法计划、地方性法规草案及其修改稿、法委的审议报告等立法文件与资料，有关立法会议的时间、地点、讨论事项及议程等内容，以及其他与立法工作有关的信息，向社会及时公布，以保障公众的立法知情权和监督权。

　　地方立法机关应当搭建各种利益主体意见充分表达的平台，将立法规划、立法计划、地方性法规草案及其修改稿等，向社会广泛征求意见，并及时整理研究，对是否采纳有关意见及其理由等情况予以说明和反馈。

　　专家参与立法制度，是指地方立法机关打造立法座谈会、论证会和听证会“三会”等平台，充分发挥立法专家的智力支持作用，保障科学立法。如2013年5月，广东省人大常委会与五所高校合作建立了五个具有“产学研”综合功能的省级立法研究评估与咨询服务基地，并制定了相应的运行和管理规则，是专家参与立法制度的创新与发展。

　　公众参与立法制度，是指地方立法机关扩大公众参与立法的范围和方式，引导公众有序参与立法工作。包括引导公众参与规划、计划、立项、起草、审议等各个阶段的立法工作，以及立法后评估、法规清理等后续立法工作；允许公众依照规定旁听立法会议；发挥工青妇、行业协会、消委会等社会组织参与立法的作用，增强公众参与的针对性和组织性；发掘博客、微博等新媒体的作用，吸引广泛人群参与立法讨论，以收集民意和集中民智。如2013年广东省人大常委会制定立法听证规定，特别规定了网络听证，探索了听证的新方式。

　　利益厘清。按照利益主体的不同，学界对利益结构的划分有“两元结构”（个人利益和社会利益）和“三元结构”（个人利益、社会利益和公共利益，或者个人利益、群体利益和公共利益）两种主要方式。结合当前国情，本文认为，立法中的利益可划分为个人利益、群体利益和公共利益。从利益分配的角度看，立法和公共政策均为利益分配机制，但立法是一种法定和权威的分配机制。现代社会利益结构的分化和多元，增加了立法中利益分配的复杂程度。为此，在利益表达机制运行的基础上，地方立法机关应当开展立法调研等社会调查，厘清立法所需吸收的公共政策中的各类利益主体、利益关系和利益结构，包括厘清个人利益和公共利益、强势群体利益和利益等。

　　利益平衡。利益的识别与厘清是立法中利益平衡的前提，而利益平衡则是立法的核心环节，其实质是立法中的价值判断和利益选择，其实现则应依据平衡原则（人权保障、统筹兼顾和效益最大化）和平衡方法（利益位阶、成本效益、利益兼顾和利益倾斜保护等）[9]。同时，立法中的利益平衡也要受公共政策、利益结构等多种因素的制约与影响，“在利益衡量过程中， 立法者会根据公共政策的指引适时地废止一些过时的利益， 确认和保障一些新生的利益， 合理地调整利益格局。”[10]

　　法律以权利和义务为其独特的机制调整特定的社会关系和人的行为，“权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为， 义务以其特有的利益约束和强制功能作用于人的行为， 两者有机结合并影响人们的动机，引导人们的行为。”[11]立法对利益的调整也基于这一调整机制，即把厘清和平衡的各种利益转化为法律上的权利和义务并归属于相应的法律主体，是在矛盾的焦点上砍一刀和对各种利益的首次分配。

　　经由利益衡量机制所初步确立的行政部门、公民、法人和其他组织的权利（力）和利益，体现在地方性法规草案修改稿等立法文件的相关规定中，并通过立法审议（主动审查机制）和表决程序予以最终的确立。

　　立法法、监督法等法律规定了对规范性文件的备案审查制度，包括审查的性质（人大及其常委会的立法和法律监督权）、对象（涉及公民、法人和其他组织的权利义务，并具有普遍约束力的规范性文件）、标准（越权、违法和其他不适当情形，监督法第三十条对此作了规定）、方式（被动审查和主动审查）和纠正程序（沟通说明、书面建议和撤销等）。

　　本文认为，有必要在借鉴上述审查制度的基础上，建立立法过程中对相关公共政策的审查机制，实现立法审议制度的具体化。即地方立法机关应当将其所需吸收的公共政策经由现行立法审议程序导入立法过程，建立立法审议中的主动审查机制（人大及其常委会的审议权），并从以下两个方面，对有关公共政策进行审查或者列明（国家政策等）：

　　形式审查（或者列明）方面，确立审查（或者列明）公共政策清单和吸收说明制度。根据立法法第四十八条“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料”的规定，明确法规案应附相关公共政策清单及其文本和吸收说明等资料，包括立项阶段收集与整理立法资料、起草阶段制定法规草案指引和审议阶段制作立法文件时，均应附有相关公共政策清单及其文本；对地方政府提请审议的法规案，要求其在法规草案的说明中增加一个部分为“参考的公共政策”，并对吸收的情况和理据予以说明。

　　实质审查方面，明确审查的对象、标准和重点。一是扩大审查范围。在有权审查的前提下，除立法法、监督法等法律规定的规范性文件审查范围，还应纳入两类对象，包括行政部门制定的公共政策（目前大多由政府法制部门进行内部备案审查）和法规草案中的授权条款（通常表述为某种情形“按省〔或市〕的有关规定执行”、“某某实施办法，由省〔或市〕人民政府另行制定”，但该规定可能具体由行政部门制定和实施，未纳入同级人大及其常委会的备案审查）。二是完善审查标准。包括重申监督法规定的前两条标准，以及细化第三条标准——“主要是指不恰当、不合理、不公平，有损人民利益和国家机关行使权力的宗旨”[12]。三是明确审点。即公共政策中已为地方立法初步吸收的部分，体现为地方性法规草案及其修改稿中相应的法律制度和法律规范，尤其是配置了权利、义务、责任的法律规则。

　　地方立法对公共政策的吸收过程，也是公共政策范式向地方立法范式转换的过程。两种范式转换的动力、基点、要件和模式，构成范式转换机制。

　　地方立法和公共政策既有联系又有区别，两种范式在法治内在要求上的不一致，是其转换的范式动力。其深层动因，则是社会的时代变迁推动社会问题的法治化、权威化解决，要求将公共政策转化、上升为具有普遍性和权威性的法律规范。

　　建设法治国家和依法行政的时代语境，决定了法治主义（核心内涵为依法规范政府权力和保障公民权利，形式则表现为立法和法律至上）是两种范式转换的基点。对公共政策进行吸收后的地方立法，制定的地方性法规成为新的公共政策制订的“元政策”，即为其提供了法治框架。由此，实现了以法治主义为基点的地方立法与公共政策两种范式的双向转换。

　　具体而言，公共政策的指导思想或工作原则、工作目标、所要解决的社会问题和行政制度、措施、手段，以及行政规范性文件的语言等，经由地方立法这一路径，吸收为地方性法规的立法目的、工作方针、立法所要解决的社会问题和具体法律制度、法律规范，以及法规的结构和语言等。

　　如广东省于2011年制定《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》（以下简称《条例》）时，积极探索了地方立法对公共政策的吸收。参考国务院批准实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）和广东省政府为其配套的五个子规划等配套政策，将其中所规定或者蕴含的指导思想、工作原则（科学发展、改革创新、先行先试）、工作目标（珠三角地区经济社会的先行发展）、需解决的社会问题（区域经济社会一体化等）和政策措施、手段（基础设施建设、产业布局等五个一体化），通过立法予以了转化和吸收。包括突出了《规划纲要》的重要战略定位及指导地位，《条例》规定《规划纲要》是经国务院批准指导珠江三角洲地区改革发展的行动纲领；建立了促进产业布局一体化等五个具体法律制度；重点构建了组织协调机制、争议处理机制、信息共享机制、法制协调机制和评估考核机制等保障规划实施的新机制；甄别、吸收上述公共政策的语言规范，将其转化为法规的“法言法语”。

　　以法治主义为转换基点，地方立法和公共政策两者相互吸收和转化并构成双向对流模式，是两种范式的转换模式。

　　地方立法和公共政策在理论上是两种不同的范式，在实践中存在一定的矛盾，立法必须对此作出回应，并因此而实现自身的更新和发展。法政策学发现了法律和政策两种的内在渊源，以有法可依为目标，甚至直接把未经转化的公共政策作为法律的重要组成部分，难免有法律泛化之嫌。现代法治主义注重实质法治和形式法治的有机统一，以依法而治为目标，包括强调地方立法对公共政策的及时吸收，建立规范的吸收机制予以保障，使法治主义与时俱进并成为现代社会治理的制高点。

　　[1]方世荣：《论政策转化为法律的基础和条件》，载《湖北行政学院学报》2006年第4期。

　　[2]屈振辉：《试论公共政策法律化的限度》，载《兰州商学院学报》2007年第6期。

　　yPress，1972，p11。转引自石佑启《论区域合作与软法治理》，载《学术研究》2011年第6期。

　　[4]：《积极推进新形势下立法工作——副委员长在第十八次全国地方立法研讨会上的讲线]【美】博登海默著：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第398期。

　　[6]杨炼：《论现代立法中的利益衡量》，载《时代法学》2010年第4期。

　　[7]霍小光：《在广东调研时强调：确实提高立法质量》，载《中国人大》2013年第11期。

　　[8]【英】哈特著：《法律的概念》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第164页。

　　[9]杨炼著：《立法过程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第157～175页。

　　[10]张斌：《现代立法中利益衡量基本理论初论》，载《国家检察官学院学报》2004年第6期。

　　[11]张斌：《论现代立法中的利益平衡机制》，载《清华大学学报》（哲学社会科学版）2005年第2期。

　　论文摘要：产业政策是一个国家为实现其经济发展目标、促进与限制某些产业、规范产业组织、优化产业结构、提高产业技术等制定的政策体系，产业政策法则是产业政策的法律化，它由产业结构政策法、产业组织政策法、产业技术政策法、产业布置政策法、产业国际化政策法、产业循环化政策法几部分组成，属于宏观调控法的范畴

　　有的认为”产业政策是国家或政府为了实现特定的经济、社会目的对产业实施的经济干预，这种干预包括对产业的规划、调整、保护、扶持、限制等”。[1]有的认为”产业政策一般以各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。政府对每个产业和企业的生产活动，交易活动进行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制”。有的日本学者将其定义为”产业政策是指为了促进国家经济福利的发展，政府部门干预而实施的对于一个国家的整个产业或特定的产业部门的有关政策。具体地说，为了扶持或培育将来的国家主导产业，政府实行税收优惠待遇，以改善信息不对称状态为目的进行信息提供，对市场机制失灵状态的产业实施一些规则等”。还有的学者认为产业政策是指”以建立比较理想的国家产业活动为目的的有关产业活动的政府干预”。

　　综上我们可以看出，学者们大都主张产业政策是国家为产业的发展，以产业为对象所采取的一系列干预措施。我认为，在当今的社会，整个产业的正常发展的确需要政府部门的主导，但是过多的干预不一定有利于产业的发展，甚至会造成产业发展的障碍，所以在有些情况下，政府不干预发展也十分的重要。政策包括政府对某些事情的态度及对其采取的具体行为，而不干预也体现了政府对某些事情的态度和意志，因此我认为政府对某些产业的不干预态度也是一种产业政策。因此得出：产业政策是一个国家为实现其经济发展目标、促进与限制某些产业、规范产业组织、优化产业结构、提高产业技术等制定的政策体系，它要求政府对某些产业或企业进行干预，而这些干预包括消除在某些产业之问或产业中已经存在的某些政府部门的过多干预的行为。

　　关于产业政策的体系问题，国内学者有不同的看法，有的认为产业政策可分为产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业区域政策及产业国际竞争力政策；[4]另有学者认为，产业政策主要内容应该包括：产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策、产业环境保护政策和产业国际竞争力政策等具体政策；还有学者认为，产业政策主要包括两部分：一是产业组织政策；二是产业结构政策。[6]在中国的教科书中产业政策的分类大都采用国务院1994年的{90年代国家产业政策纲要》中的分类。《纲要》指出”产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规”，因此学者通常认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策四个部分组成。我们认为产业政策的体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，这里所谓”其他对产业发展有重大影响的政策和法规”正是体现了动态、开放的要求，产业政策应随着产业结构等的变化而变化。当今世界的产业经济的趋向是经济的国际化和经济的循环化。因此我们可以认为中国的产业化政策还包括产业国际化政策和产业循环化政策。总之，我们可以认为现在的产业政策应该是针对产业结构、产业组织、产业技术、产业布置、产业国际化和产业循环化的政策。

　　产业政策是为了克服市场失灵而”补充市场机制的法律”，是经济法体系中重要的组成部分。关于产业政策法的定义也是众说纷纭。有人基于法理学上关于法与政策的严格区别而对产业政策法的提法提出质疑，认为法与政策不能兼容。他们认为，法与政策在传统称谓上是两个不同的概念，法律有其特定的逻辑结构，能给人们提供具体的行为准则，稳定性较强；政策则多系原则性的，具有灵活易变的特点。因此，政策与法是不能兼容的，反对产业政策法乃至经济政策法的提法。实际上，任何事物都在发生变化，在诸部门法中，经济法具有明显的政策性特点，其中，又以宏观调控法最为突出。国家宏观调控的目标、任务和所采取的措施，需要根据不同时期、不同的国内和国际经济、政治、社会形势加以确定和产业调整，国家计划、经济政策和调节手段的运用不能一成不变。受其影响，宏观调控法的许多内容和规定具有较大变动性。另外，政策化的宏观调控法相对于传统的民法、刑法等部门法，法律规则体系也并不十分严密，法律规则不可能周全和处处明确具体。这样，在宏观调控法领域，法律与政策的界限已趋于模糊，政策与法有着密切的联系。产业政策法是一种宏观调控法，从这个意义上来说，产业政策法的提法并无不当之处。

　　王先林教授认为，”产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称。简单地说，产业政策法就是规范和保障产业政策的法。它是经济法的一个重要组成部分，其基本方面可归为宏观调控法的范畴”。王教授认为产业政策法与产业法或产业经济法不同。与产业政策法相比，产业法的范围更广，产业法除了产业政策法之外，还包括了非由产业政策调整的但由法律直接调整的产业经济学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容。

　　我认为，产业政策法就是产业政策的法律化，产业政策是产业政策法的内容，产业政策法是产业政策的法律表现形式，两者互为表里。

　　关于产业政策法的制度体系，通说认为产业政策法由产业结构法、产业组织法、产业技术法、产业布局法四部分组成。此种观点的立法基础实际上是源于对产业政策的理解，即产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策所组成。我们认为，与前述产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策，产业技术政策、产业布置政策、产业国际化政策和产业循环化政策所构成相一致，产业政策法的基本制度体系也主要由产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度、产业布局政策法律制度、产业国际化政策法律制度和产业循环化政策法律制度所构成。其中，产业结构政策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中两个最主要、最基本的方面。

　　产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策，是以产业间的资源配置为对象，导致产业结构变化的政策。它包括主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策、促进基础产业制度、保护和扶植主导产业制度和促进产业合理化制度等。

　　产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业的市场结构和市场行为的政策，包括竞争政策，直接规制政策和中小企业政策。

　　产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施等保障产业技术有效发展的重要手段。

　　产业布局政策是指政府为实现产业空问分布和组合合理化而制定的政策，主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。

　　产业国际化政策是指政府为促进某一产业向国际化发展而制定的政策，目的是要提高产业的核心竞争力，提高产业在国际竞争中的地位。

　　产业循环化政策是指政府以抑制废弃物的产生，促进资源的循环利用，合理处理废弃物，抑制天然资源的消费，减轻环境的负担等为目标制定的符合产业变化趋势的～系列政策，目的在于保护环境和资源，实现可持续发展。

　　目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都末采取，只是以某种规范性文件形式存在的纯粹的政策，这导致现实中出现诸多弊端，产业政策在具体实施中出现诸多变数，达不到预期的效果。最典型的是《汽车工业产业政策》，究其原因，主要在于《汽车工业产业政策》本身并不是_-部法规，其内容只有指导性作用，不具有强制力，没有相应的法律责任制度作保障，对各地的约束力不大。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定，尽管这类促进型的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的法律也很难起到对政府行为的约束和控制作用。

　　中国现有的产业政策法主要是行政法规和部门规章，相比而言，国外的产业政策法基本上是议会制定的，以法律为表现形式，这无疑加大了产业政策的执行力度和效果。

　　上述产业政策及其法律主要集中于产业结构方面，产业组织方面的规定凤毛麟角，实际上，产业组织问题在中国是一个十分严重的问题，必须加大力度制定相关的法律这～状况才能得到改善。

　　“转型”就是由一种形态向另一种形态转变的过程。“社会转型”即指社会变迁的过程，一般而言，“社会转型是指社会结构和社会运行机制从一种形式向另一种形式的转换过程。”我国的社会转型是经济、政治、文化和社会向现代化转型的过程，主要是指从计划经济体制向市场经济体制的转变，从农业社会向工业社会的转变，从封闭性社会向开放性社会的转变等。社会转型时期是社会向有序发展的准备阶段，诸多方面面临着转型，社会流动进一步加快，传统思想观念受到冲击等问题显现，新旧体制相互碰撞时期必然导致各种社会冲突的加剧，因此，社会转型的不稳定性特征明显。社会转型是社会由无序向有序、由简单到复杂发展的必经阶段，我国社会转型的目的就是通过利益的调整以及体制、制度的转换实现传统社会向现代社会的变迁。

　　政策运行规律就是公共政策从产生到终结的过程中和对社会生活发生作用的过程中表现出来的各种现象的本质的、必然的和稳定的联系。因此，政策运行规律主要表现在两方面，一方面是公共政策从产生到终结的过程中遵循一定规律，即政策自身的运行规律；另一方面则是公共政策作用于社会生活的过程中受社会发展规律的制约。

　　1.社会发展规律与政策运行规律的相互作用。政策运行规律作为社会发展规律的一个重要方面，根植于公共政策运行全过程。社会发展规律与政策运行规律存在必然的、本质的联系。一方面社会发展规律决定政策运行规律。社会发展是不以人的意志为转移的历史过程，人类通过认识社会发展的规律把握社会发展的方向，而政策本质上是人类对社会认识的结果，因此，只有对社会发展规律有准确的把握，才能制定出有效的政策。政策运行规律决定政策运行的基本方向，政策运行的基本方向必须以符合社会发展规律为前提基础，符合社会发展规律的公共政策才能起作用。另一方面公共政策作用及其自身的运行规律受社会发展规律的制约。政策通过它与社会的相互作用发挥其效力，政策运行对社会环境产生的效力作用既可能产生正向的效力作用，也可能产生负向的效力作用，由此可见，公共政策活动对社会历史进程产生深刻的影响，但公共政策运行规律最终要受社会发展规律的影响和制约。政策自身的运行规律亦是如此，任何政策的运行都在客观社会环境下进行，政策自身的运行规律是社会发展规律的反映，因此政策自身的运行规律同样受社会发展规律的制约。

　　2.政策自身的运行规律。政策运行是指政策运行过程中一系列相互关联和相互作用的环节，包括政策制定、执行、评估、调整和终止等环节，政策运行的规律就体现在政策运行全过程的各个环节之中。政策自身的运行规律包括政策运行的利益规律和政策运行的生命周期规律。政策运行的利益规律是指公共政策在对社会利益关系进行调整的过程中遵循一定的规律，服务于社会整体利益。公共政策实质是对社会利益关系的调整，实现各种利益关系的协调一致需要政策利益规律来解决，最终得以实现社会协调而有序的发展。政策运行的生命周期规律是指政策运行所经历的由产生到终结过程中的一般规律。政策的生命周期包括单向政策运行中经历的由制定到终止的过程以及政策作为一种社会政治现象所经历的由产生到消亡的过程。

　　社会转型时期是社会发展的特殊时期，社会问题凸显，政策的变动性增强，不确定性大，社会发展的特殊时期决定了政策运行规律的特殊性。政策运行在效力规律上注重实效性，政策运行生命周期规律呈现非预期特性，政策运行的利益规律中的利益冲突明显，政策运行规律在遵循一般规律的同时体现特殊时期运行规律的特殊性。

　　1.政策效力作用及其转化规律。政策效力是指一项政策付诸实施以后所产生的实际效力，可以将其称为政策的客观效力。政策效力作用分为正向效力作用和负向效力作用，一般来说，符合社会发展规律的政策效力即正向效力作用，反之则为负向效力作用。公共政策实践中，正向效力作用和负向效力作用不是截然对立的，往往会出现在一项政策中，发挥正效力作用的政策可能产生一定的负效力，产生负效力作用的政策也可能产生一定的正效力。政策的正、负效力作用都会经历由低效期到增效期再到递减期的必然过程，一项政策正确与否都会遵循自己独特的运动方向，呈现出它本身的规律性，但政策的制定、执行和终止是由人决定的，不会自行消失，当政策的正效力失去后仍没被取消，正效力就会转化为负效力，最终影响社会发展的进程。政策由正效力向负效力转化的规律要求人们对公共政策进行适时调整。

　　2.转型时期政策运行的实效性。政策运行的实效性即政策在运行过程中的实际效果。评价政策效力不能以政策主体的主观预期效力为衡量标准，而必须以该项政策产生的实际效果为衡量标准。公共政策注重实效性是社会转型时期政策的基本特征。社会转型过程中评价政策运行实际效果的标准以人们的客观实际需要为出发点和归宿点。一项政策一旦无法满足客观实际需要，即缺乏实效性时，政策的效力就会衰减，如不及时转变，政策正效力必然会向负效力转化。转型时期政策环境不确定性大，许多问题都是首次出现，政策因现实需要及时调整变化，注重政策运行的实效性，能更好发挥政策的正效力作用，将负效力作用对社会环境的影响减少到最低，保证科学合理决策，实现多样化发展道路。政策效力作用及其转化是政策运行的内在规律，把握政策效力规律，重视政策的实效性问题，适时调整政策，对于政策活动有重要的实践意义。

　　1.政策及政策现象的生命周期规律。政策运行的生命周期规律主要体现在两个方面，即单项政策生命周期规律和政策现象生命周期规律。单项政策生命周期规律是指任何一项政策都会经历政策制定、执行、评估、调整、终止的过程。由于政策效力作用及转化规律的客观存在，一项政策失去效力后必然会经历政策终止的过程，由此形成了一项政策由产生到终止的政策生命周期。政策现象生命周期规律是指政策作为一个历史范畴，它随者阶级的产生而产生，随着阶级社会的发展而发展，随着阶级的消亡而消亡。政策作为社会规范的一部分，为调节阶级利益关系而产生，是阶级和国家意志的体现。随着社会管理的不断深化，政策对社会的影响范围不断扩大，日益成为社会规范体系的核心。当人类社会发展到一定阶段，不需要国家强制力保证社会成员的行为规范，政策会随着社会的进步而消亡。

　　2.转型时期政策运行的非预期性。政策运行的非预期性是指公共政策实际上并不像人们期望的那样运行。转型时期政策运行生命周期规律体现的非预期性尤为明显，而造成政策运行非预期性最主要的原因是转型时期对政策实效性的注重。根据政策运行的实际效果适时调整政策必然导致政策变动的频率升高，政策运行的生命周期受到很大影响。由于政策环境的变化，人们的实际需要也随之转变，需要的转变可能导致曾经一致认同的政策无法适应现实发展，被迫走向消亡，导致政策无法按预定周期运行。同样，某项政策可能由于现实的需要偶然形成，然而经过实践证明该项政策需要最终确立并持续进行，因此政策的生命周期相对延长。最终造成了政策运行生命周期规律的非预期性。只有非预期的生命周期规律中保持相对的稳定性，才能达到良好的政策效果。

　　1.政策的利益调整规律。政策运行过程的实质是利益关系调整的过程。任何一项政策一旦实行，必然会造成某种利益关系的改变，甚至会对整个社会利益结构进行大调整，这就是政策的利益调整规律。由于社会个体或群体利益的差异性，政策运行总是会满足一部分人的利益需求，同时抑制一部分人的利益需求，而该项政策必然是使多数人普遍受益，获益最大或受损最多的人数占极小的比例，每项政策中受到损害的利益相关者应在其他政策中给予相应补偿，这就是政策利益调整遵循的规律，即优先满足主导群体利益规律、损益补偿规律以及多数人满意规律。利益调整规律能调节政策执行中利益关系不协调问题，有利于建立合理的利益分配机制，利益调整规律要求各项政策都要以实现社会整体利益为根本原则和标准。

　　2.转型时期政策运行中的利益冲突。社会转型时期利益冲突的存在具有必然性。社会转型是由无序走向有序的过程，无序状态即意味着冲突的存在。转型社会的一切利益冲突皆因利益关系的失衡而形成，利益冲突成为社会转型时期利益格局的主要形态。人类社会就是在不断产生冲突，克服冲突，又产生新的冲突并试图解决的过程中不断发展的，对利益冲突的调整过程就是社会发展的过程。转型时期的社会变革频繁，任何一项变革政策都会带来利益关系的调整，在利益调整中不可避免地存在利益分配不合理问题，一部分人的利益无法得到满足，甚至会受到长期的抑制，出现利益与代价分布不均的现象，因此造成利益冲突的普遍存在。为解决利益冲突需要政策作用调节利益关系，新的利益格局的形式可能在打破原有利益格局时遭到原既得利益者的反对，形成新的矛盾与冲突。总之，社会转型时期利益冲突相伴始终，利益冲突是这一特殊历史发展阶段政策运行利益规律的突出特点。

　　公共政策是公共管理工作的核心，把握政策运行规律，分析未来的发展趋势是推进公共政策现代化的迫切需要。目前，我国致力于服务型政府的建设，政策运行的公共性将不断加强，制度化将不断完善，科学化将不断提升，法治化会不断推进。政策运行公共性、科学化、制度化、法治化的发展方向是政策现代化的必然趋势。

　　公共性是公共政策的价值导向，公共政策公共性指公共政策属全体公民共同所有，公共政策的执行需全体公民共同治理，公共政策的结果为全体公民所享。长期以来，我国公共政策受社会发展程度的制约，部分政策采取了倾斜性的实现方式，政策运行的公共性不明显。随着社会的进步，公民对社会公正的需求愈加明显，政策的倾斜性和特殊性在未来政策运行中将走向终结。政策运行公共性的进一步加强能从根本上平衡利益关系，减少利益冲突的存在。为保证政策运行公共性必须充分了解民众的想法，体现民众意志，只有在对政策客体充分了解的基础上制定的公共政策，才能符合大多数人利益的要求。我国当前政府治理对公共性问题的回归和服务型行政文化的重视，决定政策的全民性和普遍性进一步增强，政策运行的公共性将进一步彰显，公共政策以公共利益为导向的程度进一步深化，政策运行利益规律的公共性也随之显现。

　　有效的制度可以减少政策运行生命周期的非预期性。虽然公共政策要根据社会环境的变化做出相应调整，但是保持政策一定范围内的稳定性是实现公共政策高效率运行的基础。良好的政策应建立在制度基础之上，我国社会转型时期对资源和技术因素重视程度高，为合理调控各方面资源的配置，实现公共政策的可持续发展，完善制度基础及相应机制是未来政策运行的发展趋势。政策运行制度化应贯穿政策过程的各个环节，它不仅包括将政策制定原则制度化、政策执行制度化、政策评估制度化，而且包括政策生命周期制度化。政策运行制度化意味着明确规定政策的有效期限，在政策有效期限内尽量利用社会各种资源保持制度的有效性，在政策调整过程中保持政策的连续性，将政策运行周期的非预期性降到最低。规范政策运行制度是政策平稳发展的保证，政策运行制度化是政策运行现代化的必经之路。

　　政策运行科学化是指运用现代的政策科学理论和方法指导政府决策，并保证政策过程的科学合理，在政策成熟的基础上，将合理的政策过程变成法律和制度。提升政策运行的科学化应以政策理性化为导向，遵循政策运行的一般规律，同时不能忽视人的非理性因素对政策的影响。社会转型时期的政策运行应以政策实效性为指导原则，针对政策环境的变化具体问题具体分析，提高政策分析的全面性，使政策运行的稳定性与变化性相结合，实现科学化发展。而实现政策运行科学化的关键是坚持从群众中来、到群众中去的原则，反映多数人的需要和偏好，扩大政策运行的社会基础。政策运行科学化是一个循序渐进的过程，它与我国社会制度体制状况、科学技术水平、人民文化素质以及民主程度有密切关系，因此，实现政策运行科学化应在党的领导下有秩序地推进。

　　“公共政策，至少是积极形式的公共政策，是建立在法律基础上的。”法律所具有的稳定性、规范性从更广的范围规范着政策的运行，政策运行的法治化不仅是约束公共政策行为的法律制度，而且要根据法律制度制定、执行和评估政策。政策运行法治化根本目的是实现政策合法化，确保政策运行公共性、制度化和科学化。政策运行法治化是将政策运行过程以法律的形式确立下来，以此有效规范公共政策主体的行为，保障政策内容和过程的合法性。在政策法治化过程中加大对公共政策合法性以及合理性的法律监督十分重要。在未来政策发展过程中人民代表大会和司法机关对公共政策过程的监督机制将不断完善，政策主体在政策过程中违法法律规定将依法承担责任，公共政策运行将更加规范。

　　对政策运行规律的深入认识有助于把握我国公共管理政策过程的特征，保证公共政策的有效性。政策运行的公共性、制度化、科学化、与法治化相辅相成，对提高我国政府对社会管理的宏观管理水平，加快我国全面深化改革的步伐有重要的作用。在社会转型时期这一特殊的历史环境下，研究公共政策运行规律及其发展趋势是社会主义现代化建设的迫切需要，也是人与社会全面发展的需要。

　　[1] 张晓峰.人的需要与转型时期的公共政策行为研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2012.

　　[2] 王传宏，李燕凌.公共政策行为[M].北京：中国国际广播出版社，2002.

　　[3] 周庆行.政策科学与中国公共政策[M].重庆：重庆大学出版社，2009.雷竞技APP雷竞技APP